Governo aberto e encarceramento: uma conexão necessária

Vanessa Menegueti1 e Carolina Caires Souto2

O percurso para governos mais abertos ao controle da sociedade e ao escrutínio público se inicia a partir de instrumentos jurídicos do século XVIII (BELLIX; GUIMARÃES; MACHADO, 2017). Nesse mesmo período, as sociedades ocidentais passam a perseguir a ideia de uma racionalidade penal moderna que reforça a pena, a exclusão e o encarceramento como estratégias de punição (PIRES, 2017).

Se por um lado, desde então, as sociedades democráticas mantiveram o aprisionamento como estratégia para punir os indivíduos, não evoluindo concretamente para novas ideias e práticas disruptivas (PIRES, 2017), de outro, pode-se reconhecer que a partir do século XX e início do XXI a abertura de governos ganha forma, maior espaço e legitimidade (BELLIX; GUIMARÃES; MACHADO, 2017).

Esse breve paralelo histórico introduz este texto que – inspirado por recentes artigos3 sobre a escuridão dos dados das prisões durante a pandemia – pretende trazer reflexões e conexões possíveis sobre governo aberto e sistema prisional.

Entre as principais diretrizes do governo aberto estão o maior diálogo com os(as) cidadãos(ãs) sobre a tomada de decisão pública e a busca por soluções colaborativas para os problemas públicos e que afetam diretamente a população. Apesar da submissão às mesmas diretrizes e legislações das demais políticas públicas, o sistema prisional reproduz historicamente o sigilo, o autoritarismo e o fechamento. É possível, portanto, falar em abertura para esse tema?

O governo aberto se dissemina a partir de visões norteamericanas neoliberais que pregam maior transparência, inovação e accountability aos governos democráticos. A aceitação e incorporação pelo Brasil, porém, não poderia estar descolada de suas raízes e identidades. Nesse sentido, Bellix, Guimarães, Machado (2017) destacam a participação social e a necessidade de cuidados em relação à inclusão de pessoas com deficiência, idosos, minorias e populações vulnerabilizadas, além da garantia de equidade de gênero. Seriam esses aspectos transversais às políticas de abertura que devem buscar tecnologias, metodologias e linguagens mais inclusivas. 

A abertura se estabelece como estratégia para uma relação mais próxima e confiável entre o Estado e a sociedade que visa melhores e mais eficientes políticas públicas. Para que a agenda avance, é preciso que se fortaleça como instrumento capaz de defender, garantir e pleitear novos direitos, principalmente em relação a grupos vulnerabilizados.

O perfil da população afetada pela política prisional no Brasil se caracteriza pelas vulnerabilidades e, por isso, exige maior abertura e atenção por parte dos governos. A realidade, porém, se mostra avessa, pois as políticas de segurança pública e do sistema prisional são menos abertas, ainda mais restritas que o próprio poder Judiciário. Os dados disponibilizados, em sua maioria, são pouco confiáveis e fidedignos, enfrenta-se dificuldades de coleta e de atualização. Há falta de padronização e metodologias que se sucedem, prejudicando a historicidade dos dados. Além disso, existem poucos espaços participativos para a sociedade civil e os que existem são pouco incidentes. A prestação de contas das decisões são escassas, havendo pouca responsividade na gestão pública do sistema prisional.

Esse cenário permeado por desafios e violações de direitos acentua a necessidade de se olhar para o sistema prisional e para a segurança pública a partir das perspectivas de governo aberto e seus princípios como caminhos possíveis e necessários para se alcançar melhores políticas públicas nessas áreas. 

Bloqueios estruturais e culturais à abertura do sistema prisional

Apesar dos avanços obtidos nos últimos anos em relação aos eixos clássicos de um governo aberto principalmente em relação ao governo federal, ainda há um longo caminho para se avançar na articulação e combinação dos eixos, fator imprescindível para a qualificação, maior confiança, incidência e colaboração da sociedade nas políticas públicas. Nesse sentido, de forma geral, há uma certa resistência na burocracia estatal em tornar as políticas setoriais mais abertas e acessíveis ao acompanhamento e controle pelos cidadãos, o que ainda  é agravado em relação às políticas prisionais e de segurança pública devido às suas particularidades.

Nesse sentido, a gestão administrativa dos presídios é realizada pela esfera executiva estadual diretamente subordinada ao sistema de justiça, o que sugere a natureza da política híbrida. Acredita-se que essa vinculação reforce a cultura de maior fechamento, ainda mais se considerarmos o Judiciário como o poder mais fechado e opaco (ARTIGO 19, 2016). Desde a implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) no Brasil, discute-se a adaptação dos órgãos judiciários aos dispositivos da Lei, mas somente após três anos da promulgação da lei, o Conselho Nacional de Justiça aprovou o texto que regulamenta a LAI nos órgãos do judiciário brasileiro. 

A população carcerária representa os escolhidos como “alvo” pelo sistema de controle. A maioria são jovens negros, com baixa escolaridade, condição socioeconômica precária, acusados ou condenados por furto, roubo ou tráfico.  Representam, portanto, o grupo mais vulnerabilizado da sociedade e que menos conhece e reivindica direitos. 

Isso favorece a negligência e omissões do Estado no fornecimento de dados, oferecimento de espaços participativos e prestação de contas. Eles apresentam menos condições de lutar por melhores políticas. As demandas são por direitos básicos como alimentos, higiene, atendimento médico, visita de familiares. Lutar por acesso à informação, participação ou prestação de contas acaba ficando em segundo plano ou desaparecendo em meio a tantas necessidades. 

Além disso, qualquer recurso público investido na melhoria de condições parece injusto se não for para prender mais, punir e imputar o sofrimento. Os desafios são imensos e exigem a sensibilização de uma maior parcela da sociedade para os temas, o maior engajamento e interesse sobre essa realidade, bem como a construção de políticas criminais que sejam pautadas pelo respeito aos direitos humanos e pela abertura. 

Covid nas prisões

A chegada da Covid-19 ao Brasil acentuou antigos problemas estruturais nas políticas públicas. Considerando o estado de coisas inconstitucional (ECI) do sistema prisional brasileiro, reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347 de 20154, que alega violações generalizadas de direitos fundamentais, entre elas a superpopulação prisional e a falta de acesso à saúde, aprofunda-se o cenário de violação de direitos, dentre eles, o direito à saúde dos(as) presos(as) e o de acesso a informações públicas sobre as unidades prisionais. Após os primeiros meses de pandemia, o sistema prisional já apresentava uma taxa de infecção e letalidade cinco vezes maior do que o restante do país5.

Apesar das diversas ameaças por parte do governo federal ao longo dos últimos meses de descontinuidade das políticas de transparência, a publicização de dados e a prestação de contas nas políticas de saúde trouxeram maior segurança ao enfrentamento da pandemia no país. 

O sistema prisional, porém, experimenta uma realidade extremamente complexa de ausência de produção de dados e transparência, subnotificação e incomunicabilidade das pessoas presas, o que se agrava ainda mais no atual momento de pandemia em que faltam informações sobre as unidades prisionais e as condições das pessoas em situação de prisão, dificultando a compreensão sobre a gravidade da situação (MAGRI et al., 2020). 

Em resposta a essas violações, destaca-se o Infovírus6, uma iniciativa da sociedade civil que busca trazer informações sobre a pandemia no sistema penitenciário e, dentre outras coisas, checa a autenticidade dos dados sistematizados pelo Departamento Penitenciário Nacional no Painel de Monitoramento (Depen)7. A própria necessidade de conferência dos dados oficiais disponibilizados revela, porém, a desconfiança e descredibilidade com que as instâncias de poder do sistema prisional interagem com a sociedade e a produção da informação.

Além da coleta e disponibilização de dados pelo Depen, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) também tem disponibilizado semanalmente boletins8 com dados da Covid-19 em relação à população do sistema prisional, do sistema socioeducativo e também do corpo de agentes penitenciários. Apesar do formato fechado, são apresentadas mais informações, comparações e históricos. 

Outra iniciativa da sociedade civil que se destaca é a nova versão do Índice de Transparência da Covid-19, realizado pela Open Knowledge Brasil em parceria com o Instituto de Governo Aberto, que avalia a disponibilização pelos estados de casos da Covid-19 em populações privadas de liberdade, bem como informações sobre as ações de enfrentamento à pandemia nas unidades. Na primeira avaliação realizada no início de julho, indicou que apenas 12 estados disponibilizam essas informações. Já a avaliação de 20 de agosto revelou que 18 estados passaram a oferecer tais dados.

Apesar da maior disponibilização dos dados condensados pelos estados, essas informações não são suficientes. O recente estudo publicado pelo Núcleo de Estudos da Burocracia da Fundação Getúlio Vargas (MAGRI et al, 2020) traz reflexões sobre a situação da pandemia da Covid-19 principalmente em relação aos(as) familiares de presos(as) que compartilham o mesmo perfil de vulnerabilidade dos(as) próprios(as) presos(as). O estudo afirma que 34% dessas famílias estão com dificuldades para se alimentar durante a pandemia e 44% conta com o auxílio emergencial para sobreviver. Com a suspensão das visitas às unidades prisionais como medida para limitar o contágio, a maioria das famílias vive o desamparo de informações sobre as condições de saúde do(a) preso(a), somada a total ausência de confiança nas instituições para lidar com a situação9

Produção de dados no sistema prisional e transparência

No que tange à disponibilização de dados prisionais, cabe mencionar o Infopen que é um sistema de informações estatísticas do Departamento Penitenciário Nacional. O sistema é alimentado desde 2004 por gestores das unidades prisionais e sintetiza informações sobre os estabelecimentos e sobre a população prisional. Em 2014, o DEPEN reformulou a metodologia utilizada, com vistas a modernizar o instrumento de coleta e ampliar o leque de informações coletadas. Somente nesse momento passa a publicar as bases de dados completas dos levantamentos em formato aberto. Desde 2019, percebe-se alterações na forma de disponibilização do relatório e menos dados disponíveis. Em 2020, alcança o Painel BI que traz informações gerais, criminais, de saúde, sobre estrangeiros/as e mulheres.

Não há como negar esses avanços e a maior atualização dos dados da população prisional, vez que os mais recentes são de dezembro de 2019 e, até recentemente, os relatórios do Infopen traziam dados defasados de 2 a 3 anos. Contudo, o site foi reformulado e o acesso às informações ficou menos óbvio. Os novos relatórios publicados reduziram o rol de informações antes disponíveis e o Painel BI é bastante tímido e limitado em termos de conteúdo e interação. 

A administração descentralizada pelos estados das unidades prisionais é outro fator agravante dessa situação. O Departamento Penitenciário Nacional (Depen) é o órgão federal responsável pelo acompanhamento da execução penal e pela coleta de dados com os estados da federação que fazem a gestão das unidades prisionais estaduais, maioria no país. Entre os valores do Depen, encontra-se eixos do governo aberto: i) a ética e transparência e ii) o diálogo com a sociedade. Apesar disso, a disponibilização de dados ainda é muito aquém se comparada a outras políticas setoriais. Os sistemas estaduais de gestão prisional não são integrados e a amostra nacional fica refém do repasse dos estados e bancos de dados despadronizados. Diversos são os relatórios disponibilizados pelo órgão que apontam resultados parciais por ausência de dados completos de todos os estados. 

Um dos bloqueios para a maior abertura do sistema prisional, principalmente para a publicização de dados, reside na argumentação do risco à segurança da sociedade e do Estado, aspecto que inclusive autoriza o sigilo, conforme a Lei de Acesso à Informação (LAI). Sob o manto da insegurança e do combate ao crime organizado, a questão prisional se reveste de autoritarismo, se nega ao diálogo e universaliza o fechamento para toda sua estrutura, produção, sistematização e disseminação de dados e ciclo da política.

Especialmente sobre o sistema prisional e a falta de uma produção eficaz de dados, é preciso considerar as motivações políticas para o não comprometimento de lideranças e de gestores públicos com a sua publicização. Não obstante, do ponto de vista da política pública: sem dados confiáveis, não é possível que sejam formuladas políticas públicas baseadas em evidências. Sem indicadores que guiem programas, ações e metas para o desenho de soluções estratégicas, não é possível ter um diagnóstico das unidades prisionais no que diz respeito ao perfil das pessoas presas, condições de acesso à saúde, educação, trabalho e toda a estrutura do sistema penitenciário.

Ou seja, sem dados não há como formular políticas eficazes e diagnosticar corretamente os problemas que envolvem o sistema prisional. A falta de dados fomenta o cenário violador de direitos, sobretudo porque o monitoramento da política é comprometido, o que facilita episódios de tortura, negligência, execução sumária e desaparecimentos. 

Nesse ponto, cabe citar o Compromisso 8, do 3o Plano de Ação Nacional10 de governo aberto que já sustentou a responsabilidade do país no combate e prevenção da tortura no sistema prisional. O compromisso tratava da criação de sistema informatizado de inspeção em formato aberto e que garantisse a participação da sociedade civil na construção e gestão. Entretanto, não houve cumprimento do compromisso que sequer criou o sistema. Entre os relatos de justificativa para o não cumprimento, consta que não houve propostas interessadas no Termo de Colaboração apresentado pelo Depen, o que refletiu nos demais marcos do compromisso.

Participação nas políticas de segurança pública

A despeito das poucas e recentes conquistas com a transparência e disponibilização de dados, sobretudo em formato aberto, os painéis, os portais de transparência e os levantamentos nacionais não são suficientes para dar conta do exercício ativo de accountability e possibilitar o controle social. 

As políticas prisionais e do campo da segurança pública se diferenciam de outras políticas setoriais no que diz respeito ao engajamento, envolvimento e participação social. Isso porque, por um lado, existe um afastamento histórico da população neste debate, resultado, entre outras coisas, da ditadura militar e, por outro, a própria maneira como o Estado brasileiro concebe as políticas desse campo não favorece a participação.

Desde governos mais autoritários aos progressistas, as políticas de segurança e penitenciárias têm sido majoritariamente pensadas sob a lógica repressiva e punitivista na qual as instituições do sistema de segurança, chanceladas pelos órgãos de justiça, detém o aparato do Estado para combater a criminalidade, preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. Aqueles que ameaçam ou transgridem essa ordem, são punidos. 

Já existem instâncias participativas instituídas pelas normativas que regulam a política penitenciária, como na Lei de Execução Penal (LEP) que prevê os Conselhos Participativos da política, tal como os Conselhos da Comunidade. No entanto, assim como em outras políticas públicas, é preciso que o Estado fortaleça e estimule a ocupação desses espaços de diálogo, garanta sua diversidade e representatividade, além de principalmente assegurar a efetividade. Como essa não tem sido a resposta do Estado, os poucos espaços previstos em lei não são instalados ou efetivos, gerando grande desmobilização. 

O cenário reforça a baixíssima participação da sociedade nessas políticas, tanto porque o tema não encontra apelo, ou porque os espaços de participação instituídos são insatisfatórios. A falta de participação implica em pouco controle social, o que gera uma série de consequências práticas para a política pública prisional e de segurança. 

(Des)caminhos de um sistema prisional fechado

O cenário de conexão entre governo aberto e as políticas prisionais e de segurança pública não é animador. A crise do sistema penitenciário brasileiro, sua superpopulação, o abismo social que sustenta, a ausência de políticas públicas efetivas e as violações de direitos demonstram a incapacidade (ou desinteresse) dos governos de lidarem com essa questão. 

Outrossim, há um evidente descompromisso da sociedade para com os problemas carcerários, fruto de processos históricos, da ausência de informações e dados, das crenças modernas sobre a punição e o sofrimento e do completo distanciamento social em relação à população prisional.  

Por isso, é urgente jogar luz ao debate sobre a realidade do sistema prisional brasileiro, aproximando a discussão da população, da gestão pública e dos operadores do direito. Ele precisa estar fundamentado na perspectiva da intersetorialidade das políticas públicas e da garantia de direitos humanos que podem trazer caminhos para se compreender e solucionar o problema da violência e da criminalidade. 

Atualmente, além das defensorias públicas, apenas iniciativas da sociedade civil organizada como organizações e poucas associações de familiares de presos(as) atuam para a melhoria das condições de vida e acesso às políticas públicas pelas pessoas presas, denunciando o que chamamos de políticas de encarceramento em massa por meio da produção de dados, de pesquisas e relatórios que objetivam dar conta dessa enorme lacuna provocada pelo poder público nessa esfera. No contexto de pandemia, são essas mesmas entidades que têm exercido o controle social e pressionado o Estado e organismos internacionais para mitigar os efeitos do novo coronavírus na população prisional. 

A pandemia nos convoca a pensar essa realidade. Diante de um problema de saúde pública dessa proporção, considerando as condições desumanas das unidades prisionais, sem acesso adequado à água, medicamentos e assistência médica, é fundamental pensar medidas que possam ao menos garantir publicidade dos dados,  espaços para o diálogo com organizações e familiares, maior prestação de contas e responsividade sobre as decisões tomadas pelas instâncias governamentais. 

O inevitável crescimento do contágio nesses espaços e disseminação da doença entre pessoas presas e trabalhadores, reforça o coro pela abertura, única alternativa capaz de oferecer maior clareza sobre a dimensão desse problema dentro das unidades prisionais e permitir o controle social pela sociedade. 

O quadro apresentado escancara que desafios comuns a outras políticas são ainda mais penosos quando se fala em sistema prisional, sendo necessária uma verdadeira reestruturação na maneira de conceber, formular e implementar essas políticas. Para responder à pergunta inicialmente proposta neste texto, reconhece-se que o governo aberto se mostra como caminho necessário para a construção de políticas mais transparente, responsivas e que dialoguem com os interesses da sociedade, capaz de apresentar novas ideias e soluções para as atuais questões que impregnam e assolam o sistema prisional e a segurança pública no país.

NOTAS DE RODAPÉ

1 Cofundadora do Instituto de Governo Aberto e advogada pela Universidade de São Paulo (USP). Mestranda em Ciências Humanas e Sociais pela Universidade Federal do ABC e integrante o grupo de pesquisa de Justiça Aberta, do Colab-USP. Foi estagiária na Defensoria Pública e servidora pública no Tribunal de Justiça de São Paulo na área de execução criminal. Também atuou na Prefeitura Municipal de São Paulo, na São Paulo Aberta e na Controladoria Geral do Município. Foi consultora pela Agenda Pública em municípios paranaenses pelo projeto Litoral Transparente. Atualmente, se dedica ao Agentes da Cidadania, projeto para engajamento social e político de jovens da cidade de Votorantim.
2 Formada em Ciências e Humanidades e Políticas Públicas pela Universidade Federal do ABC. Foi estagiária na Prefeitura Municipal de São Paulo, na São Paulo Aberta. Atualmente trabalha no Instituto Sou da Paz com advocacy, pesquisa e projetos relacionados a medidas socioeducativas em meio aberto.
3 https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/07/16/Como-os-presidi%C3%A1rios-est%C3%A3o-%C3%A0-deriva-na-pandemia-em-n%C3%BAmeros?
4 http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=298600
5 https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2020/05/letalidade-do-coronavirus-entre-presos-brasileiros-e-o-quintuplo-da-registrada-na-populacao-geral.shtml
6 https://www.covidnasprisoes.com/infovirus
7 https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiYThhMjk5YjgtZWQwYS00ODlkLTg4NDgtZTFhMTgzYmQ2MGVlIiwidCI6ImViMDkwNDIwLTQ0NGMtNDNmNy05MWYyLTRiOGRhNmJmZThlMSJ9
8 https://www.cnj.jus.br/sistema-carcerario/covid-19/registros-de-contagios-obitos/
9 O estudo aponta que para mais de 54% dos familiares, as condições de saúde do preso são a principal preocupação no atual contexto, quase 70% das famílias não possuem qualquer informação ou contato com o familiar preso durante a pandemia, 74,5% não acredita que o advogado ou defensor possa proteger o familiar preso e mais de 96% das famílias alegaram não ter recebido qualquer suporte da Secretaria de Administração Penitenciária (MAGRI et al, 2020).
10 https://www.gov.br/cgu/pt-br/governo-aberto/governo-aberto-no-brasil/monitoramento/3o-plano-de-acao-brasileiro/tortura/Apresentacao

REFERÊNCIAS

ARTIGO 19. Caminhos da Transparência: a lei de acesso à informação e os Tribunais de Justiça. São Paulo: Artigo 19 Brasil, 2016.

BELLIX, Laila; GUIMARÃES, Caroline Burle S.; MACHADO, Jorge. Qual conceito de Governo Aberto? Uma aproximação aos seus princípios. n. 59, Madrid: GIGAPP, 2017. p. 78-91.

PIRES, Álvaro. A teoria da “Racionalidade Penal Moderna” e os desafios da justiça juvenil. [Entrevista concedida a] Bruna Gisi, Juliana Tonche, Marcos Cesar Alvarez  e Thiago Oliveira. Plural, São Paulo, v. 24, p. 124-160, 2017.

MAGRI, Giodarno et al. A pandemia de Covid-19 E OS FAMILIARES DE PRESOS NO ESTADO DE SÃO PAULO. Núcleo de Estudos da Burocaria (NEB). São Paulo: FGV, jul. 2020.

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